2024年9月9日，生态环境部对《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称《全国碳交易方案（征求意见稿）》）公开征求意见，受到业界广泛关注。

  党中央、国务院就扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围工作作出明确部署。《全国碳交易方案（征求意见稿）》是按照既定计划时间表和任务图落实相关部署工作。

  （1）生态环境部是碳排放配额方案的主要制定者，各省级生态环境主管部门分配配额

  生态环境部制定水泥行业碳排放核算报告和核查指南，并会同国务院有关部门依据国家温室气体排放控制目标，制定年度碳排放配额总量和分配方案。

  各省级生态环境主管部门会同同级有关部门，根据年度碳排放配额总量和分配方案，向本行政区域内重点排放单位分配配额。

  《全国碳交易方案（征求意见稿）》提出分两个阶段推动市场建设，启动实施阶段（2024—2026年）和深化完善阶段（2027年—）阶段。

  在启动实施阶段，实现平稳启动扩围。2024年也将作为水泥行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。

  在深化完善阶段，强化激励约束，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制。

  按照《全国碳交易方案（征求意见稿）》，年度温室气体直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理。

  水泥行业管控温室气体种类为二氧化碳，管控范围是化石燃料燃烧、工业过程等产生的直接排放，使用电力的间接排放不在内。

  参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。水泥行业重点排放单位通过全国碳排放权交易系统开展集中统一交易。

  政策制定部门考虑了控制温室气体排放要求、产业高质量发展情况、减污降碳贡献、数据质量基础、应对国际碳壁垒等因素，对建材（水泥）纳入碳市场的成熟程度做全面评估，认为水泥行业基础条件成熟，具备了数据基础、制度基础和硬件基础，可以从2024年度起纳入全国碳排放权交易市场管理。

  2011年10月，国家发展改革委同意北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省及深圳市等七省市开展碳排放权交易试点。2016年，福建省成为第八个试点区域碳市场。

  水泥有关企业按照生态环境部有关要求，已连续多年开展温室气体排放核算报告与核查工作，并且约有170家水泥公司参与7+1地方碳排放权交易试点工作，积累了比较丰富的数据基础和实战经验。

  水泥是碳排放的重点行业。截止到2023年底，全国新型干法水泥熟料生产线条（注：剔除已关停和拆除生产线吨以下规模生产线），经备案和取得批复文件的水泥熟料设计产能约18.4亿吨。水泥行业二氧化碳排放约占全国碳排放的13%，仅次于电力与钢铁行业。

  水泥工艺流程相对简单，数据较易获得。在水泥熟料生产的全部过程中，工业过程排放约占60%—65%，主要是碳酸盐分解产生的二氧化碳排放；能源活动排放约占35%—40%，主要是煤等化石燃料燃烧过程中产生的二氧化碳排放。间接排放主要是外购电力造成的，《全国碳交易方案（征求意见稿）》不再管控外购电力的间接排放。

  欧盟碳边境调节机制（CBAM）覆盖电力、钢铁、水泥、铝等六大行业。当前我国碳交易市场仅纳入了电力行业，这在某种程度上预示着未纳入碳交易市场行业的企业向欧盟出口产品时，暂无法通过支付国内碳排放成本用以减免碳关税。目前，我国水泥产品出口量非常小，2023年全年水泥和熟料总出口量为383.3万吨，不到全国水泥产量的0.2%，相对来说，水泥行业受到CBAM的影响很小。

  水泥行业很多大规模的公司对纳入碳市场已有深刻的认识和充分的准备，成立了碳资产管理平台，减碳研究院，建立新能源公司，利用数字化开发碳排放碳核查管理系统，探索水泥工业二氧化碳在线年）以熟悉市场规则为主，只控制碳排放强度，不限制配额总量，配额免费分配

  启动实施阶段（2024—2026年）实现平稳启动扩围，以熟悉市场规则为主要目标，采用碳排放强度控制的思路，实施配额免费分配，企业所获得的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不设置配额总量上限，将企业配额盈缺率控制在较小范围内，盈亏金额占企业经营收益比重较小。

  启动实施阶段（2024—2026年）采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理，不预设配额绝对总量

  ，不限制企业产能。碳排放强度低的企业可通过配额盈余获得收益，碳排放强度高的企业因配额短缺付出碳排放成本；产品产量（产出）越大、配额量越多。此阶段其实是为了通过压减碳排放强度达到减碳的目的，不会给公司制作经营带来过多影响。4、深化完善阶段（2027年—）配额逐步适度收紧

  《全国碳交易方案（征求意见稿）》提出，在深化完善阶段，强化激励约束程度。建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制。

  水泥行业属于原材料基础行业，覆盖面大，正值转型发展以及行业结构调整深度调整期。受房地产下滑，基建放缓、人口下降等因素叠加影响，水泥行业需求大幅度地下跌，水泥熟料产能利用率不足60%，水泥行业总利润从2020年的1833亿元下降到2023年的320亿元，2024年上半年水泥行业亏损10亿元左右。水泥行业正面临利润下滑、“十四五”节能降碳约束性指标和超低排放改造的多重压力。

  从《全国碳交易方案（征求意见稿）》和编制说明来看，近三年全国碳市场政策导向不会对产量进行限制，启动实施阶段（2024—2026年）总量收紧机制概率较小，有利于强度指标好的企业发挥优势。缩减碳排放配额总量机制要等到2027年才会建立形成，而且是逐步适度收紧。届时如何控总量，以什么程度收紧，除了逐步适度的原则外，可能也会参考现在7+1地方碳排放权交易试点的经验。

  生态环境部《全国碳市场发展报告（2024）》显示，全国碳排放权交易市场第二个履约周期综合价格收盘价在50-82元/吨之间波动。2023年底，综合价格收盘价为79.42元/吨。2024年4月24日综合价格收盘价首次突破100元/吨。从近几年的收盘价格来看，碳市场交易价格基本在40-100元/吨之间波动，稳中有升。

  2024年5月29日，国务院发布《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号）。6月7日，国家发展改革委、工业与信息化部、生态环境部、市场监管总局、国家能源局发布《水泥行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕733号）要求，2024—2025年，通过实施水泥行业节能降碳改造和用能设备更新形成节能量约500万吨标准煤、减排二氧化碳约1300万吨。到2025年底，水泥熟料单位产品综合能耗比2020年降低3.7%；水泥窑使用替代燃料技术生产线%，水泥行业替代燃料消费比例力争达到10%；水泥行业综合利用废弃物总量达到8亿吨等。

  在新疆、宁夏、内蒙古等地能获得跨行业的替代石灰石资源（如电石渣等），并且已形成了饱和的替代原料的水泥熟料产能，除此之外，全国绝大部分地区的水泥熟料生产还是以石灰石为主要的组成原材料。水泥熟料生产线（包括协同处置废弃物的水泥项目）的替代原料比率并不大，因此熟料生产线间过程排放因子差异并不很明显。

  获取石灰石矿山资源对公司发展具有重要战略意义，以石灰石为主要的组成原材料的水泥工艺应用成熟且固定投资已形成，石灰石资源相对来说性能好价格低、较为容易获得，水泥熟料生产以石灰石为主要的组成原材料的主流工艺路线不会轻易改变。因此，从全国范围来看，因石灰石煅烧碳酸盐分解产生的二氧化碳排放，也就是工业过程排放（约占二氧化碳排放源的60%）难以大幅削减变动。

  降低能源活动碳排放强度，能够继续推进能效提升、替代燃料和协同处置等工作。

  通过技术创新、生产的基本工艺改进等方式提高单位产值或单位产品的碳排放效益，进行能效提升技术改造，能够更好的降低碳排放强度，但是减碳边际效应在递减。

  按照《水泥单位产品能源消耗限额》（GB 16780-2021）和国家发改委等五部门发布《工业重点领域能效标杆水平和基准水平（2023年版）》，熟料单位产品综合能耗标杆水平（100kgce/t）比基准水平（117kgce/t）降低近15%，再乘以能源活动碳排放贡献系数40%，降碳潜力仅有6%左右。并且，相当一部分水泥企业已完成了能效提升改造，达到了一级或二级能效水平。

  通过减少化石燃料的使用、增加清洁能源的比例等措施，使用替代燃料减碳潜力还有空间。

  减煤具有降本增效的较大优势。水泥行业使用替代燃料，增加协同处置非化石燃料的种类，会迎来新一轮高峰。水泥行业一直为降低能源消耗和碳排放强度付出了艰苦努力。降碳是系统工程，最终目标是可持续、高水平质量的发展，“引导高碳企业向低碳发展”涉及科学技术创新、行业准入门槛、环保、金融财税、能源、矿产资源等政策，需要统筹考虑形成政策合力。碳市场可以充分的发挥市场在资源配置中的决定性作用，届时碳排放指标较优的企业将从中受益。